viernes, 20 de mayo de 2016

Cotacachi: en la búsqueda de un modelo de gestión municipal alternativo

Por Decio Machado // Director Ejecutivo de la Fundación Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios Antropológicos (ALDHEA)

Santa Ana de Cotacachi es un municipio del Ecuador ubicado a las faldas del volcán Cotacachi, cuya cumbre se eleva 4.939 metros por encima del nivel del mar. Esta localidad, fundada en 1544 por el fraile dominico español Pedro de la Peña, es la actual cabecera del Cantón[1] que lleva el nombre de su volcán. Este territorio se caracterizó, como tantos otros en Ecuador, por el hecho de que su población rural se viese históricamente excluida de los procesos de desarrollo, con escaso acceso al agua potable y al saneamiento público, un reparto muy inequitativo de los recursos existentes, altos índices de corrupción en su gestión administrativa burocrática y la pobreza material de la mayoría de sus habitantes, además de ostentar indicadores con las más altas tasas de mortalidad del país. La gestión municipal estuvo tradicionalmente en manos de la comunidad mestiza-blanca fruto de que la mayoría indígena fue hasta hace relativamente poco tiempo subordinada, económicamente depauperada y socialmente excluida. La segregación afectaba especialmente a las mujeres indígenas en la zona rural, situación que fue el reflejo de la exclusión social y económica que por siglos sufrieron los grupos sociales más vulnerables en este Cantón.

Cotacahi sufrió además, y de manera notable, la crisis económica que vivió el país en 1999 y la posterior dolarización en el año 2000, lo que conllevó un fuerte deterioro en el ámbito agrícola y manufacturero (el campo dejó de ser competitivo y varios talleres artesanales sucumbieron durante este período), incrementándose la migración y el desempleo.

Sin embargo, en la actualidad, este Cantón –el más extenso de la provincia de Imbabura- es el máximo referente nacional en la construcción de un modelo de gestión participativa con la implicación de amplias capas de su ciudadanía.

Es a partir de agosto de 1996 cuando este Municipio situado al norte de Quito marca un punto de inflexión respecto al modelo de gestión institucional que por aquel entonces se daba en el conjunto del territorio ecuatoriano: ciudades excluyentes, sin planificación y carentes de participación ciudadana y control social. Fue a partir de entonces cuando se emprendió, conjuntamente con la sociedad civil organizada, un modelo de gestión multicultural y participativo que tiene como ámbitos de intervención cinco ejes basados en el cumplimiento de los derechos humanos universales: salud, educación, ambiente, producción y empleo e interculturalidad, abarcando en su intervención a las comunidades negras, indígenas y blanco-mestizas moradoras en dicho cantón.

Ya en el año 2000 Cotacachi se declara “cantón ecológico”, preservando sus zonas verdes y fauna a través de la Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas. En la zona de Intag, un territorio que cuenta con un extensión de 1.462 kilómetros cuadrados ubicada en el piedemonte occidental de la cordillera de los Andes y muy apetecido por las transnacionales mineras durante los últimos quince años, la población civil cotacacheña se ha visto obligada a protagonizar valerosas acciones comunitarias contra la presión extractivista. La compañía Ascendant Corporation planeó explotar zonas pobladas como Junín, Cerro Pelado y El Triunfo para moler y minar cobre. Las poblaciones locales tuvieron incluso que afrontar la amenaza paramilitar impulsada por esta compañía para amedrentar a los comuneros y campesinos locales. Aunque el Municipio de Cotacachi definiera su territorio como territorio libre de minería e incluso se hayan dado procesos de consulta popular en el territorio auspiciados por los propios moradores, un nuevo decreto puesto en marcha por el Gobierno del presidente Rafael Correa abrió el territorio –bajo el pretexto de ser considerado como zona de interés estratégico nacional- para ser expoliado por una alianza extractiva ecuato-chilena en la cual participa la Corporación Nacional del Cobre (CODELCO). Lamentablemente, la futura puesta en marcha de las actividades extractivas podrían reavivar el enfrentamientos entre la población local y el aparato represivo del Estado, situación que cuenta algunos antecedentes en la zona.

En 2002 Cotacachi recibiría también el premio “Ciudades por la Paz” otorgado por la UNESCO y en 2007 sería reconocida por la Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET) con el Premio Ciudades Digitales.

Contando en el año 2002 con un índice de analfabetismo que se elevaba al 22,3% de sus pobladores, tres años después Cotacachi pasó a ser el primer territorio del Ecuador en declararse “libre de analfabetismo” (UNESCO reconoce a un territorio como libre de analfabetismo cuando este índice está por debajo del 3,4% de la población). Al respecto cabe indicar, que según el último censo nacional registrado en el año 2010, Ecuador mantiene en la actualidad un índice de 6,8% de analfabetismo como media nacional.

De igual manera, Cotacachi en esas mismas fechas lograba otro éxito sin igual en la ruralidad nacional, tener una tasa de mortalidad materna inferior a 1 por cada 10.000 nacidos vivos, mientras la media nacional existente en la actualidad aún es de 45 por cada 10.000 nacidos vivos.

Orígenes del cambio

Tras haberse fundado el movimiento Pachakutik en 1995, como brazo político de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), el economista indígena Auki Tituaña es elegido alcalde del Municipio de Cotacachi en 1996 y reelegido en dos ocasiones posteriores liderando dicho movimiento político.

Tituaña y su equipo de gobierno fueron los primeros en el país en poner en marcha un modelo administrativo que incorporó la participación ciudadana en la gestión municipal. Para ello se creó la Asamblea de Unidad Cantonal de Cotacachi, la cual se conformó por diversas organizaciones del tejido social local -grupos de jóvenes, asociaciones de mujeres, gremios de artesanos y productores entre otros- y actúa como un mecanismo de control social sobre la gestión institucional, convirtiéndose este espacio de confluencia ciudadana en el verdadero protagonista de los cambios acaecidos desde entonces en este territorio.

La Asamblea Cantonal de Cotacachi fue institucionalizada a partir del año 2000, cuando fueron aprobados sus estatutos de funcionamiento. Entre sus lineamientos cabe destacar su definición como espacio de trabajo independiente, es decir, la Asamblea Cantonal se referencia como espacio autónomo respecto al Municipio de Cotacachi, siendo un espacio creado para que las organizaciones de la sociedad civil participen exponiendo sus criterios en aras a definir los proyectos que a futuro deberán ser llevados a cabo por la gestión institucional.

Tras la puesta en marcha de las Asambleas Anuales de la Unidad Cantonal, se crearon los Comités Coordinadores de las Mujeres en las tres zonas del municipio: zona urbana, zona andina y zona subtropical. La participación de las mujeres se fue haciendo cada vez más activa y propositiva con la puesta en marcha del Presupuesto Participativo en el año 2002.

Cotacachi se convirtió desde entonces en el referente ecuatoriano de la aplicación del Presupuesto Participativo. A través de diversas metodologías, su ciudadanía discute anualmente los problemas que afectan al Cantón, definen sus potenciales soluciones y monitorean la planificación y presupuestos municipales. Esta democratización del poder local, permitió que la Asamblea Cantonal impulsara propuestas y la elaboración de un Plan de Desarrollo Cantonal que los gestores municipales deben posteriormente cumplir.

Fue de esta manera, que los gobiernos indígenas de Cotacachi rompieron con la tradición de los anteriores gobiernos locales de canalizar los recursos municipales principalmente hacia las zonas urbanas, lógica derivada de la desigual distribución del poder político en esta localidad, ignorando la predominancia de población rural (77,5%) en dicho municipio.

Este modelo de democracia radical y participativa está basado sobre principios milenarios del pueblo indígena kichwa andino, los cuales se resumen en la consigna “Ama Killa, Ama Llulla, Ama Shua” (No ser ocioso, no ser mentiroso y no ser ladrón).

Los objetivos principales estipulados desde el primer momento en la puesta en marcha de presupuesto participativo fueron: fomentar la participación y organización social, étnica e intergeneracional, especialmente con un enfoque de género, además de aportar transparencia a la gestión de presupuesto municipal y conseguir una autogestión que valorara la contribución económica de la comunidad. El fomento a la participación de las mujeres, especialmente en el ámbito rural, fue estimulado mediante la creación de medidas de diferenciación de género y discriminación positiva. Se desarrollaron multitud de talleres específicos –utilizando el lenguaje nativo, múltiples recursos educativos a base de colores, símbolos, frutos y semillas, así como metodologías derivadas de la pedagogía del oprimido- destinados a construir un entorno colaborativo en el cual las mujeres indígenas se sintieran integradas y superaran su comportamiento tradicionalmente pasivo y sumiso en el espacio público. En la actualidad, la realidad local evidencia que la participación femenina en el cantón aumentó y en general se reforzó la capacidad organizacional comunitaria. Cotacachi ha sido el primer cantón del Ecuador en eliminar los tan extendidos concursos de belleza locales y el anual reinado de las misses existentes en este pequeño país andino.

En el año 2003 se conformó un Comité de Seguimiento o Contraloría Social, compuesto por miembros de la comunidad, cuya función ha sido controlar la implementación de los programas, proyectos y las obras aprobadas.

Consecuencia de la autogestión y el cogobierno entre ciudadanía e instituciones  municipales en Cotacachi, el Cantón diversificó en estos años su actividad productiva (principalmente agropecuaria, manufacturera, artesanal y comercial), convirtiéndose en un referente turístico en la zona. Más recientemente, el desarrollo local ha apuntado a la producción agroindustrial de flores, frutas y verduras como el espárrago, que encuentran su anclaje en el comercio al exterior.

Por otro lado, en lo que respecta a la promoción y la capacitación de la mujeres en el presupuesto participativo de Cotacachi, cabe indicar que su resultado se visualiza en una serie de transformación entre las cuales destacamos que: el equipo municipal ha ido recibiendo durante años, de la mano mayoritariamente de las mujeres, sus capacitaciones en técnicas participativas; las políticas y proyectos destinados a mejorar las condiciones de vida de la mujeres son ejes muy importantes en los contenidos del Plan de Desarrollo Cantonal, el Plan Sanitario Cantonal, el Plan de Gestión Medioambiental, los Planes Parroquiales y los Planes Comunitarios; las políticas de alfabetización han estado protagonizados en un 65% por mujeres indígenas y el 20% de ellas mujeres ya de avanzada edad que han aprendido a leer gracias al impulso de sus compañeras; las localidades rurales, donde las mujeres ejercen un rol protagónico en la comunidad, recibieron más de dos tercios del total de los recursos municipales alcanzando importantes logros en materia de electrificación y saneamiento básico; en materia de salud se constituyó una comisión tripartita en la cual intervienen a la par, técnicos municipales, comunidad y profesionales del sector, sin por ello menospreciar la medicina tradicional que en la mayoría de los casos es ejercida por mujeres y valorizándose los conocimientos ancestrales indígenas, así como la salud preventiva.

El Cotacachi actual

El desgaste fruto de la gestión durante tres mandatos del alcalde Tituaña, sumada a la crisis interna que vive Pachakutik y el intento por parte de caciques de esta organización política de imponer las candidaturas locales conllevó a que en las últimas elecciones municipales la población optase por un movimiento de reciente creación y carácter local.

Aunque las políticas innovadoras, especialmente en materia de participación, son la tarjeta de presentación de Cotacachi hacia el exterior, es indiscutible que los procesos políticos internos se fueron poco a poco deteriorando. Uno de los principales problemas encontrados es que no todos los actores sociales y políticos de la localidad terminaron incorporándose al proceso de elaboración y construcción del presupuesto participativo. A su vez, las fallas que poco a poco se han ido dando en el sistema de comunicación de la Alcaldía terminaron por acotar los ámbitos en los que circula la información en las diferentes parroquias del Cantón. Por último, la relajación o acomodamiento del establishment técnico-burocrático del Municipio propició que en la última etapa del alcalde Tituaña no se cumpliesen con gran parte de los objetivos establecidos en los planes estratégicos institucionales, en algunos casos olvidándose de los aportes propiciados por la ciudadanía.

Los efectos políticos de estas derivas significaron la derrota del alcalde Auki Tituaña en su intento de reelección en 2009, pasando la Alcaldía a manos del oficialismo correísta aunque también mediante la gestión de un burgomaestre indígena. Durante este período de gestión el descontento creció aún más, y la Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Cotacachi, máximo exponente del tejido social organizado en Cotacachi, llegó a definir a la Asamblea de Unidad Cantonal como “un arma política para tomarse el poder cantonal, apropiarse de las organizaciones de la sociedad civil dejando de ser participativa y sólo representando las voces de ciertos cuadros políticos que quieren ser los protagonistas en las próximas elecciones municipales”.

El descontento ciudadano y la decadencia del proceso participativo local conllevó la formación de un nuevo movimiento político local, el primero en la historia de este Cantón. El movimiento Ally Kawsay (Vivir Bien en castellano), asumió por elección popular la Alcaldía de Cotacachi en las últimas elecciones municipales en el año 2014, planteando una lógica de recuperación respecto a los criterios fundacionales de lo que había sido la “nueva política” construida a partir de 1996 en esta localidad.

Con lemas como “todo lo que vemos ha sido creación de la gente sencilla, nada hay que no podamos hacer si estamos unidos, no hay manuales ni recetas, la respuesta esta en decidir y hacer con la gente”, el Movimiento Ally Kawsay con el actual alcalde Jomar Cevallos a la cabeza planteó la recuperación de principios alternativos que rigen el cantón y que con el paso de los años se han visto paulatinamente deteriorados.

Ally Kawsay cuestiona la lógica jerárquica del poder, plantea la autonomía y la autodeterminación como esquemas básicos de funcionamiento, enfrentándose al liderazgo caudillista predominante en el país como una apuesta por los procesos de horizontalidad en la toma de decisiones. Desde estos espacios se cuestionó la pérdida de transparencia política en la gestión local, el distanciamiento entre gestores y ciudadanos, y la violencia que emana de una sociedad heteronormada planteando el reconocimiento y respeto a las diferencias.

Pero más allá de elocuentes discursos de perfil neo-zapatista, la gestión el actual alcalde Jomar Cevallos se concreta en acciones específicas enfocadas a recuperar el protagonismo ciudadano en la gestión municipal como un modelo eficaz de democracia viva; garantizar las relaciones de producción colectivas, solidarias, autogestionarias y organizadas; priorizar prácticas que garanticen la preservación de los recursos naturales y del Sumak Kawsay (filosofía del Buen Vivir) en el territorio; la afirmación de la diversidad cultural contra el pensamiento dominante y el reconocimiento de la realidad plurinacional existente en el Cantón.

En resumen, el caso de Cotacachi viene a subrayar la importancia de la voluntad política como precondición para fomentar el desarrollo de una cultura participativa en una sociedad local. Este modelo implica que los actores instituciones deben asumir los riesgos derivados de empoderar a sus ciudadanos, dejando a los actores sociales un espacio real y cada vez mayor para definir políticas y controlar la ejecución de proyectos y obras.

La gestión municipal en Cotacachi es demostrativa de que para que los proyectos co-decididos entre administración pública y ciudadanía se conviertan en realidad, retroalimentándose así la legitimidad del presupuesto participativo, debe existir niveles altos de articulación interinstitucional y una fuerte inversión para sensibilizar y formar al personal municipal.




[1] Los cantones en Ecuador son divisiones administrativas de segundo nivel. El país está dividido en 24 provincias que a su vez están divididas en un total de 221 cantones. Los cantones, cuyas cabeceras cantonales constituyen la población más grande al interior del cantón y es donde se ubican sus correspondientes alcaldías, a su vez están subdivididos en parroquias (pequeños pueblos) que se clasifican entre áreas urbanas y rurales.

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