Por Decio Machado
Director Ejecutivo de la Fundación Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios Antropológicos (ALDHEA)
El reto no podía ser mayor, pues la institución que implementa de manera pionera esta nueva lógica de intervención política en el país no es el Gobierno Nacional, sino un gobierno que corresponde a una provincia periférica con alto porcentaje de realidad rural, con hasta ahora escaso desarrollo tecnológico y situada en un territorio geográfico tan políticamente complejo como es la frontera norte del Ecuador.
La iniciativa implementada en el Carchi tiene el mérito añadido el haber sido desarrollada en un momento económicamente complejo para esta provincia. La aplicación de salvaguardias por parte del Gobierno Nacional sobre productos importados -una modalidad restrictiva del comercio internacional aplicada desde el pasado mes de marzo en Ecuador que busca proteger la industria nacional debido a las devaluaciones competitivas realizas por diferentes monedas de la región- ha tenido un fuerte impacto sobre la economía local. A esto hay que sumar los recortes presupuestarios en curso y aplicables a todo el país, consecuencia de la severa crisis que se viene forjando desde que comenzara la caída de los precios del crudo en el mercado internacional de commodities.
Mediante la implementación de estas nuevas herramientas de innovación tecnológica, este Gobierno Provincial propone dos lógicas combinadas como eje vertebrador de un nuevo modelo de gestión: por un lado, el desarrollo integral de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, pasar del sufrido papel que todo lo aguanta a una praxis política coherente y escasamente desarrollada en Ecuador[ii], potenciándolo con el desarrollo de plataformas tecnológicas construidas en software libre que posibilitan la participación protagónica de la ciudadanía en asuntos de interés público cuyas competencias sean de esta institución; mientras por otro lado, se desarrolla una estrategia implementada a través de la apertura, liberación, organización y concentración/despliegue de datos que permitan que la ciudadanía pueda ejercer el control popular sobre la institución, pero que a la vez impulsan la generación de negocios innovadores que ayuden al desarrollo del cambio de matriz productiva en este territorio bajo criterios que la institucionalidad al uso está lejos de imaginar.
Desde su perspectiva más técnica, las plataformas puestas en marcha por el Gobierno Provincial del Carchi tienen como puntos fuertes que todas sus aplicaciones son libres y desarrolladas con lenguajes de programación con licencias de código abierto y software libre, como son Ruby[iii] y Python[iv]; que sigue los estándares y recomendaciones definidos por la Presidencia de la República para el desarrollo de aplicaciones informáticas para la Administración Pública a nivel nacional y por la industria del Software Libre para paquetes integrados a nivel internacional, siendo todas las aplicaciones adaptables a dispositivos móviles –celulares y tablets- con lo que impulsa la masificación de su uso. Su enfoque se dirige a cubrir las necesidades ciudadanas, lo que permite que mediante la implementación del bottom up (de abajo hacia arriba) y el top down (de arriba hacia abajo) se reciban propuestas desde la ciudadanía y se desarrollen debates propuestos por esta institución hacia el conjunto de la sociedad carchense.
Los datos compartidos respetan el esquema de desarrollo de 5 estrellas sugerido por el científico de la computación británico Tim Berners-Lee -inventor de la web e iniciador de los Datos Enlazados (Linked Data)- para los Datos Abiertos. Así, la plataforma Datos Abiertos permite un amplio abanico de modalidades de almacenamiento de información que va desde las hojas de cálculo con extensión XLS (dos estrellas) hasta los datos abiertos enlazados o LOD (cinco estrellas), pasando por el formato no propietario de valores separados por comas (CSV) y el marco de descripción de recursos (RDF) que utiliza URLs para denotar cosas. Todo ello combinado con la georeferenciación y el despliegue de datos bajo distintas modalidades gráficas.
La implementación de estas herramientas tecnológicas en la Provincia del Carchi, desarrolladas con el apoyo y asesoramiento de la Fundación ALDHEA[v] –quien actuó en coordinación con los hacktivistas de la Asociación Alabs[vi]-, convierte a esta institución en el referente en materia de innovación tecnológica en la región norte del Ecuador.
Pero más allá de esto, el Carchi marca un punto de inflexión respecto a la búsqueda de un nuevo modelo de gestión que trata de articular otras formas marcadamente diferentes respecto a como se han de tomar las decisiones en materia de políticas públicas. Es de esta manera que el protagonismo político lo pasa a asumir un sumatorio participativo de los actores claves de la sociedad vinculados con demandas sociales y los aportes derivados de la sociedad civil en su conjunto.
El potencial es evidente. Se trata de superar el viejo esquema meramente representativo de la democracia formal y la “buropatología” o jerarquía paralizante que conforman de forma habitual las instituciones públicas. Se busca entonces por esta vía reinventar un modelo de intervención pública que pueda satisfacer las nuevas demandas que desde el mundo globalizado se plantean. En la práctica, es un cuestionamiento a la clásica estructura piramidal jerárquica de las instituciones públicas y del Estado, que desarrolla la mayor parte de su control desde una cúpula centralizada difícilmente permeable para la ciudadanía, buscando pasar a construir ecosistemas donde el poder se convierte en algo difuso y donde los centros de decisión estén en manos de la sociedad.
Para todo esto, se pone en cuestión también el viejo esquema doctrinal que nos proporciona una interpretación del aparato tecnológico que disfrazó el papel alienador que la tecnología juega dentro de las sociedades capitalistas, impidiéndonos un análisis crítico sobre la pertinencia social, ambiental y económica de la innovación tecnológica y sus desarrollos.
Pero hagamos historia…
En Ecuador, al igual que en el resto de la región, el modelo neoliberal implementado en las décadas de 1980 y 1990 fue el responsable de un importante vaciamiento de los roles del Estado. El pensamiento hegemónico de aquel entonces postulaba el “Estado mínimo” con lemas como “achicar el Estado es agrandar la nación” y otros de similar “ligereza” intelectual.
La privatización de las empresas públicas, sumada a la asunción por parte del sector privado (empresas y ongs) de responsabilidades que con anterioridad habían correspondido al Estado, se implementó bajo el discurso de una pretendida “eficiencia” que se compaginaba con la competitividad aplicada por la modernización de los mercados.
Estos cuestionamientos de la función pública respondían, y siguen respondiendo para los ideólogos del “dios mercado”, a intereses particulares que buscaban la desaparición del rol estatal como cuidador del interés público. Las consecuencias de aquellas políticas aplicadas en América Latina saltan a la vista, y tuvieron un fuerte impacto en el deterioro de los servicios públicos, la concentración de la riqueza, la precariedad e inseguridad laboral, la destrucción ambiental, la desregulación tributaria, el congelamiento de salarios y la agudización de la informalidad laboral, así como el desprestigio generalizado de las instituciones públicas.
La historia nos ha demostrado que los sistemas democráticos y las políticas públicas son imprescindibles a la hora de articular una economía que permita crecer de modo sostenido e incluir al conjunto de la población como sus beneficiarios. El desarrollo social no es la consecuencia de un previo desarrollo económico, sino más bien es un motor fundamental para que este se de. No hay economía exitosa sin desarrollo social, educación y salud universales, así como políticas públicas generadoras de equidad y participación ciudadana en la toma de decisiones.
Entre las características que deben transversalizar a cualquier Estado moderno deben estar: ser productor de políticas que facilitan la movilización productiva al conjunto de la sociedad; el diseño de políticas agresivas de lucha contra la pobreza y en pro de la equidad; el garantizar los derechos a educación, salud, vivienda y trabajo para todas y todos los ciudadanos; el proteger al medio ambiente; la descentralización del poder y su acercamiento a los ciudadanos facilitando su participación en la toma de decisiones; el transparentar de manera abierta la gestión; el impulsar alianzas estratégicas con la responsabilidad social empresarial y de la sociedad civil; así como apoyar la generación de pensamiento crítico en la sociedad de tal manera que esta genere una cultura política de sujetos autónomos y gente libre.
Este mandato emana directamente del texto constitucional vigente en Ecuador. Es en su Artículo 95 donde se indica: “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción de poder ciudadano…”.
Es desde ese marco constitucional desde donde se plantea la necesidad de generación de modelos que reinventen el Estado y las instituciones que lo conforman. Para ello es imprescindible incentivar la gestión participativa en la toma de decisiones que se hace desde los diferentes niveles de gobierno e instituciones que conforman el Estado, mediante una visión compartida de futuro y la rearticulación de los intereses sectoriales en pro del beneficio común para el conjunto de la sociedad.
En este sentido, una de las acciones prioritarias debe ser la discusión sobre el conjunto de tecnologías disponibles y su sustitución por otras que puedan emplearse de manera más efectiva, bajo en el enfoque del cuestionamiento a la “supuesta” neutralidad ideológica de las tecnologías en la gestión pública.
Si rescatamos el viejo Estado burocrático-weberiano, veremos que las tecnologías de gestión en él utilizadas tenían como objetivo la automatización de procesos y el garantizar la impersonalidad decisoria. Sin embargo, si nos planteamos nuevos modelos de gestión donde la ciudadanía tenga acceso a la participación, las nuevas tecnologías de gestión deben permitir horizontalizar los vínculos, lograr el involucramiento colectivo y asegurar la participación de actores sociales en la gestión pública, así como del conjunto de la sociedad en la toma de decisiones. Cualquier cambio de modelo en la gestión pública, conlleva ineludiblemente a la definición de nuevas tecnologías para su aplicación efectiva.
Esto significa en la practica la superación real del paradigma individualista que caracterizó el modelo de gestión neoliberal, el cual se instrumentalizó mediante tecnologías de gestión pública denominadas como New Public Management (NPM).
Nuevo Estado ecuatoriano
El Estado ecuatoriano se define a si mismo bajo un modelo de “Gestión Pública Moderna, Participativa y Descentralizada, con Enfoque Territorial, Democrático, Equitativo y Solidario”, lo cual debería posicionar como uno de los ejes de su intervención la resignificación del concepto de participación ciudadana y la innovación en procesos de cogestión superadoras del modelo clientelar de antaño.
La propia Secretaría Nacional de la Administración Pública (SNAP) del Ecuador indica que el instrumento rector de su modelo de Gobierno Electrónico pretende tres objetivos estratégicos: Gobierno Cercano, Gobierno Abierto, Gobierno Eficiente y Eficaz. Para ello, en su Guía de Política Pública de Datos Abiertos (elaborada en 2014), la SNAP indica -de forma conceptualmente muy limitada- que el Gobierno del Presidente Rafael Correa “apostó por un Gobierno Abierto con la promoción de acciones de acercamiento a las personas, acciones consolidadas en las ´sabatinas´ y en los gabinetes itinerantes, en el reforzamiento y enriquecimiento de la LOTAIP (Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública) que cuenta ya con 10 años, y la concreción de un modelo de gobierno accesible al ciudadano con herramientas como Quipux y de Gestión por Resultados (GPR) o liberar datos en las páginas web de la APCID (Administración Pública Central, Institucional y Dependiente de la Función Ejecutiva)”.
Esta limitada visión de la gestión de gubernamental en materia de participación ciudadana ya demostró sus carencias en el pasado, pues subestimó y marginó a la ciudadanía en sus múltiples formas de expresión, no desarrollando una implementación efectiva de su participación, evidenciando serías ineficiencias en sus modelos de gestión a través de graves desencuentros entre exigencias populares y aplicación de las políticas públicas.
Es así que la superación en América Latina del modelo neoliberal y de las tecnologías de gestión públicas aplicadas por el modelo NPM están conllevando en la actualidad a la conformación de un esquema organizacional que podemos definir como neoweberiano (también denominado New Weberian State) donde el énfasis se aplica en su orientación cliente/ciudadano, la calidad, la mejora continua, la producción, la adhesión al cumplimiento de normas, la entrega de valor y la gestión por resultados (accountability), pero donde la participación ciudadana es tremendamente escasa.
¿Qué es el Gobierno Abierto de última generación?
El término Gobierno Abierto se implementó en Reino Unido en la década de 1970 para referirse a un criterio que pretende reducir la opacidad burocrática y abrir ventanas del sector público a la fiscalización ciudadana.
Es así que, de igual manera que lo sigue conceptualizando el Gobierno ecuatoriano, durante sus cuatro primeras décadas de existencia el Gobierno Abierto se centró en desarrollar esfuerzos enfocados a incrementar la transparencia de la acción gubernamental mediante la promulgación de leyes de procedimientos administrativos para la transparencia de la información pública.
En base a la lógica anterior, lo que se desarrolló fue apenas un criterio enfocado a promover guías detalladas en relación a la apertura de datos (datos abiertos), sin que se implementasen modelos superiores que impliquen participación y colaboración en la búsqueda de un cambio sustancial en la forma de actuar e interactuar por parte de los gobiernos en sus distintos niveles de gestión.
Sin embargo, la transparencia y la apertura de datos suponen un limitado aporte a la hora de reformular la forma hacer política públicas. Tienen más bien un mero carácter de perfil instrumental: proporcionan la base sobre la que se establece la “rendición de cuentas” y la “asunción de responsabilidades”.
La Alianza para el Gobierno Abierto, una plataforma internacional de países -donde aun no está Ecuador- que se constituyó en el año 2011 buscando promover modelos de gestión donde gobiernos y sociedad civil trabajen juntos bajo el criterio de desarrollar reformas ambiciosas en torno al Gobierno Abierto, reconoce que a nivel planetario los diferentes pueblos del mundo exigen hoy una mayor apertura por parte de sus respectivos gobiernos.
Es así que la ciudadanía global exige un mayor nivel de participación en los asuntos públicos y buscan la manera de que sus gobiernos sean más transparentes, sensibles, responsables y eficaces.
Es en ese contexto que las nuevas tecnologías ostentan, entre otras virtudes, la capacidad de empoderar -ante sus respectivos gobiernos- a los ciudadanos mediante mecanismos en red. La utilización de la innovación tecnológica bajo este enfoque, permite transformar a los gobiernos en herramientas más transparentes y receptivas ante las inquietudes de sus correspondientes ciudadanías, transformándose así en entes más eficaces y más responsables respecto a sus mandantes.
En un mundo globalmente cada vez más interconectado, responder a estas demandas ciudadanas globales, conlleva a mejorar los servicios, gestionar los recursos públicos de forma más adecuada, promover la innovación y crear comunidades más participativas.
Entender la necesidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones institucionales y formulación de políticas públicas conlleva también valorar la participación de todas las personas sin discriminación alguna. La participación de la sociedad en lo público –por algo es lo “público”- hace aumentar la eficacia de los gobiernos, los cuales de esta manera se beneficiarán de los conocimientos, las ideas y la capacidad de la gente para proporcionar supervisión (realización, seguimiento y evaluación) sobre las políticas públicas, sean estas del nivel de gobierno que sean. A su vez, el acceso equitativo y asequible a la tecnología sin restricciones de licencia (software libre) es un reto que permite la democratización al acceso a la tecnología, entendiendo esta como un complemento y no un sustituto de una información clara, aprovechable y útil para la ciudadanía. Un gobierno opaco es sinónimo, en la mayoría de los casos, de corrupción.
En este sentido, cabe destacar que la teoría de la democracia participativa aparece como una forma de combinar más adecuadamente el principio de la representación formal con el incremento de la participación política de la ciudadanía. Se trata entonces de desarrollar la “teoría del enjambre”[vii]. La democracia participativa, potenciada en el marco de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, busca el fomento de la participación directa de los ciudadanos en el gobierno y la deliberación en la formación de la opinión pública. Cuantos más ciudadanos estén implicados en un proceso, mas democrático y mejor funcionará el sistema, mayor será su legitimidad y mayor será también los niveles de control social ejercido sobre el poder institucional.
El desarrollo de herramientas tecnológicas de nueva generación vinculadas a la Política 2.0, e incluso a la Política 3.0, permite a las administraciones públicas poner al servicio de la ciudadanía numerosos datos referidos a sus diversas áreas de intervención política, gestión presupuestaria y mecanismos de interlocución con la sociedad. Esto permitirá una activa y comprometida participación de la ciudadanía en asuntos públicos, elaboración de propuestas y mecanismos de voto online para la legitimación en la toma de decisiones.
Un Gobierno Abierto en el mundo de hoy ya no puede ser concebido como una cuestión limitada tan solo a la transparencia. El Gobierno Abierto pasó a ser aquel que establece una constante deliberación con los ciudadanos, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de estos con los funcionarios públicos en base a criterios de perfeccionamiento de los servicios que presta, y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente. Se trata por lo tanto de co-crear valor público.
En términos prácticos, podemos resumir entonces que los modelos más avanzados de Gobierno Abierto se asientan sobre dos criterios básicos combinados:
a) Uno más clásico, reconocido por el Gobierno Nacional del Ecuador y por la mayoría de gobiernos planetarios: la apertura de datos públicos enfocados a la transparencia y dotación de valor agregado a la información acumulada por las instituciones, permitiendo su reutilización para generar nuevas actividades económicas, investigativas y la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
b) Y otro, del que pasa a ser pionero en Ecuador el GAD Provincial del Carchi, y que tiene un perfil innovador, comprometido y enfocado a la potenciación de la democracia directa: la apertura de los medios sociales hacia los gobiernos, en la búsqueda de facilitar la comunicación y participación de la ciudadanía en asuntos públicos, aprovechando el conocimiento y la experiencia de los ciudadanos para la co-responsabilidad en la provisión de servicios públicos y la cogestión gubernamental.
Los Datos Abiertos
En el marco de la apertura de datos, lo que internacionalmente se conoce como “Open Data” (Datos Abiertos), lo que se construye es un ecosistema abierto de datos mediante licencias libres de copyleft que incluye mecanismos de cooperación en el ámbito I+D+i integrado en un todo que es el Gobierno Abierto.
Mediante los Datos Abiertos, se busca promover la innovación usando los datos públicos como catalizador de nuevas aplicaciones y servicios y, por lo tanto, transformar a los gobiernos de proveedores de servicios a gestores de plataformas de datos, lo que permite que otras entidades y usuarios utilicen los datos liberados con su correspondiente incorporación de valor agregado. Paralelamente, se devuelve a la ciudadanía los datos de los que ellos mismos son protagonistas y se incrementa la transparencia y el control popular sobre la gestión pública.
Así los datos abiertos son datos que pueden ser utilizados, reutilizados y redistribuidos libremente por cualquier persona, empresa o institución académica, respetando criterios básicos como el requerimiento de atribución y el compartirse de la misma manera en que fueron socializados.
Debemos de considerar entonces cuatro factores respecto a estos datos: disponibilidad y acceso (información disponible de forma gratuidad como un todo y en todo momento); reutilización y redistribución con posibilidad de integrarlos con otros conjuntos de datos; participación universal (carencia de restricciones a los datos); e interoperabilidad (proyectar la habilidad de diversos sistemas y organizaciones para trabajar juntos).
En la práctica se desarrolla una lógica emancipadora respecto a la dependencia al Estado control, pues no serán las instituciones públicas quienes se encarguen de generar las aplicaciones necesarias para transmitir sus datos, sino que será la sociedad misma quien genere dichas aplicaciones, buscando sacar provecho -como entienda oportuno- de los datos liberados.
Nuevas posibilidades derivadas de la innovación tecnológica
El desarrollo de la fibra óptica en Ecuador ha permitido que la cifra de internautas se aproxime en la actualidad al 50% de la población y su crecimiento se mantenga de forma acelerada.
Es sobre esta realidad, sumada a la expansión de mercantil de los teléfonos inteligentes, sobre la que se comienzan a construir las enormes posibilidades que las nuevas tecnologías brindan en el campo de la participación de la ciudadanía en asuntos públicos y el desarrollo de la tecnopolítica.
Una de las características de la tecnopolítica como factor de renovación de la viejas formas de hacer política, radica en sus potencialidades respecto a la participación ciudadana.
El desarrollo de plataformas de innovación tecnológica de libre uso y acceso hace más fácil la participación de la gente en temas públicos y permite la deliberación a gran escala. Pero además añade otra virtud, la posibilidad de sentar las bases sobre algo sólido que permita convertir a las próximas generaciones de ciudadanos y ciudadanas en militantes activos por la construcción de un futuro común para todas y todos, lejos de cacicazgos, liderazgos mesiánicos y vendedores de humo que aparecen de forma reiterada en el mundo de la política institucional.
Notas:
[i] En el softwate libre se establecieron 4 libertades para los usuario: la libertad de usar el programa, con cualquier propósito (libertad 0), la libertad de estudiar cómo funciona el programa y adaptarlo a tus necesidades (libertad 1); la libertad de distribuir copias, con lo que puedes ayudar a la comunidad (libertad 2); la libertad de mejorar el programa y hacer públicas las mejoras a los demás, de modo que toda la comunidad se beneficie (libertad 3).
[ii] El GAD Provincial del Carchi tiene en curso la construcción de 36 cabildos territoriales y temáticos por los cuales se están creando comités de gestión ciudadanos de carácter parroquial, cantonal y provincial. A través de estos, la ciudadanía busca implementar debates colectivos que de forma horizontal determinen las necesidades y políticas a adoptar en base a las competencias de su gobierno provincial.
[iii] Ruby es un lenguaje de programación interpretado, reflexivo y orientado a objetos, creado por el programador japonés Yukihiro “Matz” Matsumoto. Combina una sintaxis inspirada en Python y Perl con características de programación orientada a objetos similares a Smalltalk.
[iv] Python es un lenguaje de programación interpretado cuya filosofía se base en una sintaxis que favorezca un código legible. Es un lenguaje de programación multiparadigma, con enfoque a orientación a objetos, programación imperativa y, en menor medida, programación funcional.
[v] Fundación ALDHEA es una organización conformada en el año 2009 que aglutina activistas sociales, profesionales y académicos con especialidad en distintas disciplinas, combinando su intervención entre proyectos sociales, investigación académica y apoyo a organizaciones sociales e instituciones públicas de perfil progresista en materia de comunicación, innovación tecnológica y gobernabilidad.
[vi] Alabs es una organización conformada por analistas y desarrolladores del software libre. Entre sus intervenciones destaca el ser los creadores de la aplicación tecnológica sobre la cual se articuló el sistema de primarias emprendido por el partido español Podemos para las elecciones europeas del 2014 y ser parte del equipo que desarrolló el software del sistema participación ciudadana de la Alcaldía de Barcelona.
[vii] El estudio de la “inteligencia de enjambre” proporciona unos conocimientos que pueden ayudar a los humanos a gestionar sistemas complejos. Básicamente, la tesis se sostiene sobre el argumento de que una hormiga o una abeja por si misma no es inteligente, pero las colonias que forman si lo son, desarrollando habilidades colectivas a la hora en enfrentar obstáculos colectivos.
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