Por Decio Machado
En Ecuador, las cooperativas de ahorro y crédito representan mucho más que simples instituciones financieras. Son herederas de una tradición comunitaria de solidaridad, confianza mutua y gestión autónoma de recursos en territorios que el sistema financiero privado descarta y donde el Estado suele llegar tarde o nunca llega.
Las cooperativas de ahorro y crédito constituyen, además, un contrapeso histórico a la hegemonía de la banca privada, operando bajo lógicas de proximidad social antes que de maximización de utilidades. De hecho, nacieron como iniciativas de organización comunitaria y barrial; creándose desde abajo, para resolver las necesidades de financiamiento de campesinos, comerciantes, artesanos y trabajadores que no tenían acceso al sistema bancario tradicional. Es por ello que su presencia se concentra en parroquias rurales, cantones pequeños y periferias urbanas, consolidándose como el único vehículo financiero disponible en territorios marginalizados, bajo el desprecio del análisis de costo-beneficio de los grupos financieros tradicionales.
Sin embargo, debido a su capacidad operativa mediante estructuras administrativas relativamente ligeras, contratación de personal local y costos menores al de las entidades financieras convencionales, en la actualidad el sector financiero popular y solidario agrupa a más de 6.1 millones de socios (usuarios), administra unos USD 28 mil millones en activos y representa aproximadamente un tercio del sistema financiero nacional.
Lo anterior, sumado a las más de 16.800 organizaciones (cooperativas de servicios, de producción, de vivienda y de consumo, además de asociaciones productivas y organizaciones comunitarias) que constituyen en llamado “sector real” de la economía popular y solidaria, las cuales en su conjunto involucran a más de 540.000 personas, conforma un ecosistema reconocido por el Estado ecuatoriano, sobre todo a partir de la vigente Constitución de 2008, como un sector económico estratégico.
Ese “sector real” en el cual se desarrollan procesos de producción, intercambio, comercialización, y consumo de bienes y servicios, se relaciona con el sector financiero popular y solidario principalmente a través de productos de ahorro y crédito que los socios de la economía popular y solidaria mantienen con las instituciones financieras pertenecientes al ecosistema. Esta interrelación se materializa en que más de 295.000 socios, asociados y miembros del “sector real” de economía popular y solidaria son también socios en el sector financiero popular y solidario; donde cerca de 100.000 personas de este entorno cuentan con operaciones de crédito vigentes y unas 319.000 personas cooperativistas mantienen depósitos en distintas instituciones financieras del sector.
Salud y legitimidad de las cooperativas
En términos de indicadores de solvencia, el índice de morosidad de las cooperativas de ahorro y crédito ronda el 8,33% promedio, más alto que el 3,27% promedio de la banca privada, aunque que se mantiene en un rango sostenible para el tipo de público al que atienden. A su vez, las políticas de prevención enmarcadas en índices de cobertura de cartera y requerimientos de liquidez obligatoria establecidos por la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria -organismo de regulación y control del sector- han operado positivamente evitando cualquier riesgo de colapso sistémico en un sector donde, a la par, el seguro de depósitos COSEDE cubre hasta USD 32.000, lo que brinda una protección importante al pequeño ahorro en cooperativas grandes. Por último, cabe señalar que la solidez del sector financiero popular y solidario radica en que su cartera de crédito se distribuye entre miles de pequeños prestatarios, lo que reduce el riesgo de concentración.
Por otro lado y en lo que respecta al rol social del sistema financiero popular y solidario, la más reciente demostración de su razón de ser tuvo lugar durante la pandemia de 2020, momento en el que mientras los bancos restringían créditos, las cooperativas de ahorro y crédito siguieron financiando microemprendimientos, agricultura familiar y pequeños negocios, lo que reafirmó su legitimidad social.
De hecho, el crecimiento sostenido de este sector durante las últimas décadas se sustenta sobre estos tres pilares estructurales: confianza de los socios en el sector, inserción territorial y legitimidad social.
El apetito de la banca privada
Frente a la amplia diversidad existente en el sector cooperativo, el sistema bancario tradicional se caracteriza por su alta concentración en pocos actores privados. El sistema financiero privado es dominado por tres grandes emporios bancarios que, además, condicionan políticas regulatorias a su favor. La competencia entre estos se enmarca en la disputa por la captación de depósitos y el otorgamiento de créditos de consumo y productivos.
En este contexto, estos grandes bancos privados llevan años interesados en apoderarse de un botín tan apreciable como el capital acumulado en las cooperativas de ahorro y crédito más grandes del país.
Durante los últimos siete años y en especial a partir de la aprobación de la “ley para la defensa de la dolarización” en abril de 2021, los voceros de la gran banca privada nacional no han cesado de arremeter públicamente contra el sector financiero popular y solidario. La narrativa común utilizada por estos combina estrategias de contraste (diferencias normativas) y miedo (crisis inminente).
Ataque al modelo económico popular y solidario
Más allá de la disputa por nichos de mercado, el neoliberalismo y las cooperativas representan dos enfoques económicos opuestos. El neoliberalismo promueve la liberalización del mercado, la privatización y la desregulación, con el objetivo de fomentar el crecimiento económico a través de la competencia individual. Por otro lado, las cooperativas son organizaciones de propiedad conjunta y control democrático, donde los miembros buscan satisfacer necesidades comunes mediante la colaboración y la solidaridad.
Dicho antagonismo se evidenció institucionalmente en la pugna mantenida por años entre los gurús locales del neoliberalismo, reposicionados en los entornos de influencia en la política gubernamental a partir del gobierno de Lenín Moreno, y los funcionarios y operadores de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria. Pese a la gradual implementación en el país de una política liberal y pro-mercado, hoy derivado en neoliberalismo pragmático con rasgos autoritarios, sector financiero popular y solidario se mantuvo sólido sin sufrir graves agresiones.
Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su Programa de Evaluación del Sector Financiero con Ecuador (Agosto/2023), sentaría las bases de la reforma legal hoy en curso. Ignorando que cooperativas y bancos son entidades de naturaleza distinta (sentido de identidad y propiedad, nicho de negocio, modelo de toma de decisiones…), en dicho informe se señala que: “considerando que el funcionamiento y los modelos de negocio de las cooperativas de crédito más grandes son más cercanos a los bancos que a las demás cooperativas, las autoridades podrían considerar transferir la supervisión de las cooperativas más grandes a la Superintendencia de Bancos”. El documento sostiene además que dicha transferencia “podría mejorar la eficiencia y eficacia de la supervisión”, indicando que la falta de control no permite “obtener una visión integral del perfil de riesgo” de las cooperativas.
Las recomendaciones del FMI conllevan una gran carga de intencionalidad más política que técnica, pues la Superintendencia de Bancos lleva años bajo control de los principales bancos del país, dejando de ser un organismo de regulación y control para ser una estructura al servicio de quienes dominan el sector financiero nacional.
Lo anterior marca el punto de partida de la actual ofensiva contra la cooperativas de ahorro y crédito, y por extensión, contra el sistema de la economía popular y solidaria en su conjunto. La agenda fondomonetarista propiciaría la actual alianza estratégica entre el poder político y el poder financiero frente a las cooperativas de ahorro y crédito. Mientras el gobierno de Daniel Noboa busca, bajo supuestos criterios de modernización económica, acabar con viejos modelos y estructuras comunitarias históricamente enraizadas en el país; los grandes bancos que controlan el sistema financiero privado buscan desplazar a la economía solidaria de su nicho natural, con el fin de capturar un mercado que ha sabido sostenerse con base en la cercanía comunitaria.
Así las cosas y teniendo en cuenta que el Estado no es un mero aparato de que “administra” la sociedad, sino una condensación de relaciones de fuerza, en la Asamblea Nacional tendrían lugar dos episodios consecutivos que cambiarían radicalmente el escenario hasta entonces existente. El primero tuvo lugar el 12 de mayo de 2025, con la censura -mediante juicio político- de la funcionaria a cargo de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria durante el periodo de resistencia a la captura del sector por parte de los grandes grupos de capital financiero privado. El segundo momento se da apenas un mes después, cuando el 24 de junio es aprobada en el Legislativo la Ley Orgánica de Integridad Pública y su Disposición Transitoria Décimo Primera, mediante la cual se dispone identificar a las cooperativas de ahorro y crédito que deban ser transformadas en sociedades anónimas del sector financiero privado y traspasarlas a la supervisión de la Superintendencia de Bancos.
La disposición mencionada actúa como llave para un proceso de transformación forzada de cooperativas en bancos, bajo el argumento de modernizar la gestión, fortalecer la solvencia y aumentar la transparencia, poniendo en juego no solo la autonomía de estas entidades, sino el destino mismo de la economía popular y solidaria.
Por añadidura, es de reseñar que detrás de este discurso tecnocrático se esconde un interés evidente: la conversión de cooperativas en bancos abre la puerta a la entrada de accionistas privados (los grandes bancos), los cuales con mayor músculo financiero se harán con el control mayoritario de instituciones que hasta ahora habían sido propiedad de los socios de las cooperativas.
El gobierno, en sintonía con organismos multilaterales y cámaras empresariales, presenta esta normativa como parte de una agenda de “modernización capitalista”. El relato oficial insiste en que el país debe alinearse con “estándares internacionales” que garanticen confianza de inversionistas extranjeros y la estabilidad macroeconómica.
Sin embargo, modernización aquí se traduce en el desmantelamiento de formas de organización económica enraizadas en la cultura popular para imponer modelos financieros verticales, ajenos a la lógica del territorio. Bajo el ropaje de la eficiencia y la transparencia, lo que se promueve es una redistribución regresiva del poder económico: quitarle a las bases sociales organizadas para entregarle a los grandes capitales.
El trasfondo político: una economía al servicio del capital
No se trata solo de una disputa técnica sobre la regulación financiera. Lo que está en juego es la orientación misma del modelo económico ecuatoriano. Las cooperativas encarnan una tradición de autonomía social y resiliencia comunitaria, vital en un país atravesado por crisis recurrentes. Su desarticulación significa, en términos políticos, la pérdida de un espacio de soberanía económica frente a los intereses del capital financiero.
El Estado actúa aquí como garante del mercado, no como defensor del interés público. El discurso de integridad y transparencia funciona como pretexto para allanar el camino a la concentración de capitales y la subordinación de la economía popular a las reglas del juego neoliberal.
En definitiva, el problema de fondo no es si las cooperativas deben “modernizarse” o no, sino quién controla los recursos financieros del país: ¿los socios organizados bajo principios de solidaridad y proximidad, o un puñado de grupos económicos que ya concentran buena parte de la riqueza nacional?
Estado de situación y perspectivas
En la tarde del 4 de agosto de 2025, la Corte Constitucional del Ecuador informaría de la suspensión provisional de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la Ley Orgánica de Integridad Pública.
Esta decisión se enmarca en el proceso de admisibilidad de las acciones públicas de inconstitucionalidad y de suspensión de normas que, a primera vista, podrían afectar derechos fundamentales. Se trata de una actuación técnica y jurídica que busca precautelar el cumplimiento y la supremacía de la Constitución de la República del Ecuador, sin que constituya aún pronunciamiento de fondo sobre dicho proceso.
Lo anterior, pese a que presuponga cierto nivel de avance de las posturas en defensa de la economía popular y solidaria, prolonga en el tiempo el actual escenario de incertidumbre, a la espera, sin fecha establecida, de un dictamen final de la Corte Constitucional al respecto.
Mientras tanto, por esta decisión y otras similares derivadas de la aprobación indebida de leyes consideradas económicas urgentes en la Asamblea Nacional, el gobierno ha convertido estratégicamente a la Corte Constitucional en su principal antagonista político. Posiblemente estemos en los preámbulos de lo que será un nuevo proceso constituyente, en esta ocasión regresivo en materia de derechos.
Por su parte y ante este escenario de acoso y derribo al sector financiero popular y solidario, tanto el espectro político de la izquierda institucional como de la social brillan por su ausencia. Los primeros, inmersos en un proceso de crisis interna tras su última derrota electoral y desconectados cada vez más de la realidad, guardan silencio e incluso fueron cómplices del juicio político que censuró a quien fuera la anterior titular de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, el único organismo del Estado que hasta poco antes había defendido al sector de la economía popular frente a la presión de las juntas regulatorias -financiera y monetaria-, el Ministerio de Economía y Finanzas, la Comisión Legislativa de Desarrollo Económico, el lobby del capital financiero y los multilaterales. Los segundos, con una dirección política recien instalada y en franco proceso de renuncia a sus reivindicaciones históricas como movimiento social, abandonan a su suerte al amplio segmento indígena que compone el sector cooperativo financiero nacional. Respecto a lo último, hay incluso quienes de forma muy naif reivindican el derecho indígena a poseer bancos.
Por último y en lo que respecto al sector, mientras la actual dirección de la Superintencia de Economía Popular y Solidario guarda un silencio cómplice respecto al conflicto, la heterogeneidad que transversaliza el mundo de las cooperativas de ahorro y crédito se muestra de diferentes formas. Unos se agrupan y organizan para hacer frente a la embestida gubernamental y bancaria, otros buscan negociar una salida particular para sus cooperativas e incluso hay quienes apoyan la desarticulación del sector, pensando ilusóriamente en apropiarse de determinadas instituciones financieras solidarias y la sucesión dinástica de sus gerencias.
Conclusión
La Disposición Transitoria Décimo Primera es una jugada estratégica que redefine el tablero financiero en Ecuador. Bajo el disfraz de un tecnicismo legal y de la falsa necesidad de darle estabilidad al sector de las cooperativas, se abre paso a una reconfiguración estructural: la economía popular y solidaria pierde autonomía, se socava las bases de la economía tradicional, la banca privada gana un nuevo mercado y el gobierno se presenta como un actor modernizador del país mientras cumple servilmente la agenda fondomonetarista.
El desenlace no es menor. Está en juego la posibilidad de que Ecuador siga siendo un país donde convivan múltiples formas de organización económica, o que la uniformidad capitalista, cada vez más feroz e impuesta desde arriba, termine borrando décadas de construcción comunitaria y solidaria.
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