Por Decio Machado // Director Ejecutivo de la Fundación Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios Antropológicos (ALDHEA)
Santa Ana de Cotacachi es un municipio del Ecuador ubicado a las
faldas del volcán Cotacachi, cuya cumbre se eleva 4.939 metros por encima del
nivel del mar. Esta localidad, fundada en 1544 por el fraile dominico español
Pedro de la Peña, es la actual cabecera del Cantón[1]
que lleva el nombre de su volcán. Este territorio se caracterizó, como tantos otros
en Ecuador, por el hecho de que su población rural se viese históricamente
excluida de los procesos de desarrollo, con escaso acceso al agua potable y al
saneamiento público, un reparto muy inequitativo de los recursos existentes, altos
índices de corrupción en su gestión administrativa burocrática y la pobreza material
de la mayoría de sus habitantes, además de ostentar indicadores con las más altas
tasas de mortalidad del país. La gestión municipal estuvo tradicionalmente en
manos de la comunidad mestiza-blanca fruto de que la mayoría indígena fue hasta
hace relativamente poco tiempo subordinada, económicamente depauperada y
socialmente excluida. La segregación afectaba especialmente a las mujeres indígenas en la zona rural, situación que fue el reflejo de la exclusión social y económica que por siglos sufrieron los grupos sociales más vulnerables en este Cantón.
Cotacahi sufrió además, y de manera notable, la crisis económica que vivió el país en 1999 y la posterior dolarización en el año 2000, lo que conllevó un fuerte deterioro en el ámbito agrícola y manufacturero (el campo dejó de ser competitivo y varios talleres artesanales sucumbieron durante este período), incrementándose la migración y el desempleo.
Cotacahi sufrió además, y de manera notable, la crisis económica que vivió el país en 1999 y la posterior dolarización en el año 2000, lo que conllevó un fuerte deterioro en el ámbito agrícola y manufacturero (el campo dejó de ser competitivo y varios talleres artesanales sucumbieron durante este período), incrementándose la migración y el desempleo.
Sin embargo, en la actualidad, este Cantón –el más extenso de la
provincia de Imbabura- es el máximo referente nacional en la construcción de un
modelo de gestión participativa con la implicación de amplias capas de su
ciudadanía.
Es a partir de agosto de 1996 cuando este Municipio situado al
norte de Quito marca un punto de inflexión respecto al modelo de gestión
institucional que por aquel entonces se daba en el conjunto del territorio
ecuatoriano: ciudades excluyentes, sin planificación y carentes de
participación ciudadana y control social. Fue a partir de entonces cuando se
emprendió, conjuntamente con la sociedad civil organizada, un modelo de gestión
multicultural y participativo que tiene como ámbitos de intervención cinco ejes
basados en el cumplimiento de los derechos humanos universales: salud,
educación, ambiente, producción y empleo e interculturalidad, abarcando en su
intervención a las comunidades negras, indígenas y blanco-mestizas moradoras en
dicho cantón.
Ya en el año 2000 Cotacachi se declara “cantón ecológico”,
preservando sus zonas verdes y fauna a través de la Reserva Ecológica Cotacachi
Cayapas. En la zona de Intag, un territorio que cuenta con un extensión de
1.462 kilómetros cuadrados ubicada en el piedemonte occidental de la cordillera
de los Andes y muy apetecido por las transnacionales mineras durante los
últimos quince años, la población civil cotacacheña se ha visto obligada a
protagonizar valerosas acciones comunitarias contra la presión extractivista.
La compañía Ascendant Corporation planeó explotar zonas pobladas como Junín,
Cerro Pelado y El Triunfo para moler y minar cobre. Las poblaciones locales
tuvieron incluso que afrontar la amenaza paramilitar impulsada por esta
compañía para amedrentar a los comuneros y campesinos locales. Aunque el
Municipio de Cotacachi definiera su territorio como territorio libre de minería
e incluso se hayan dado procesos de consulta popular en el territorio
auspiciados por los propios moradores, un nuevo decreto puesto en marcha por el
Gobierno del presidente Rafael Correa abrió el territorio –bajo el pretexto de
ser considerado como zona de interés estratégico nacional- para ser expoliado
por una alianza extractiva ecuato-chilena en la cual participa la Corporación
Nacional del Cobre (CODELCO). Lamentablemente, la futura puesta en marcha de
las actividades extractivas podrían reavivar el enfrentamientos entre la
población local y el aparato represivo del Estado, situación que cuenta algunos
antecedentes en la zona.
En 2002 Cotacachi recibiría también el premio “Ciudades por la Paz”
otorgado por la UNESCO y en 2007 sería reconocida por la Asociación
Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones
(AHCIET) con el Premio Ciudades Digitales.
Contando en el año 2002 con un índice de analfabetismo que se
elevaba al 22,3% de sus pobladores, tres años después Cotacachi pasó a ser el
primer territorio del Ecuador en declararse “libre de analfabetismo” (UNESCO
reconoce a un territorio como libre de analfabetismo cuando este índice está por
debajo del 3,4% de la población). Al respecto cabe indicar, que según el último
censo nacional registrado en el año 2010, Ecuador mantiene en la actualidad un
índice de 6,8% de analfabetismo como media nacional.
De igual manera, Cotacachi en esas mismas fechas lograba otro éxito
sin igual en la ruralidad nacional, tener una tasa de mortalidad materna
inferior a 1 por cada 10.000 nacidos vivos, mientras la media nacional
existente en la actualidad aún es de 45 por cada 10.000 nacidos vivos.
Orígenes del cambio
Tras haberse fundado el movimiento Pachakutik en 1995, como brazo
político de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE),
el economista indígena Auki Tituaña es elegido alcalde del Municipio de
Cotacachi en 1996 y reelegido en dos ocasiones posteriores liderando dicho
movimiento político.
Tituaña y su equipo de gobierno fueron los primeros en el país en
poner en marcha un modelo administrativo que incorporó la participación
ciudadana en la gestión municipal. Para ello se creó la Asamblea de Unidad
Cantonal de Cotacachi, la cual se conformó por diversas organizaciones del
tejido social local -grupos de jóvenes, asociaciones de mujeres, gremios de
artesanos y productores entre otros- y actúa como un mecanismo de control
social sobre la gestión institucional, convirtiéndose este espacio de
confluencia ciudadana en el verdadero protagonista de los cambios acaecidos
desde entonces en este territorio.
La Asamblea Cantonal de Cotacachi fue institucionalizada a partir
del año 2000, cuando fueron aprobados sus estatutos de funcionamiento. Entre
sus lineamientos cabe destacar su definición como espacio de trabajo
independiente, es decir, la Asamblea Cantonal se referencia como espacio
autónomo respecto al Municipio de Cotacachi, siendo un espacio creado para que
las organizaciones de la sociedad civil participen exponiendo sus criterios en
aras a definir los proyectos que a futuro deberán ser llevados a cabo por la
gestión institucional.
Tras la puesta en marcha de las Asambleas Anuales de la Unidad
Cantonal, se crearon los Comités Coordinadores de las Mujeres en las
tres zonas del municipio: zona urbana, zona andina y zona subtropical. La
participación de las mujeres se fue haciendo cada vez más activa y propositiva
con la puesta en marcha del Presupuesto Participativo en el año 2002.
Cotacachi se convirtió desde entonces en el referente ecuatoriano
de la aplicación del Presupuesto Participativo. A través de diversas
metodologías, su ciudadanía discute anualmente los problemas que afectan al
Cantón, definen sus potenciales soluciones y monitorean la planificación y
presupuestos municipales. Esta democratización del poder local, permitió que la
Asamblea Cantonal impulsara propuestas y la elaboración de un Plan de Desarrollo
Cantonal que los gestores municipales deben posteriormente cumplir.
Fue de esta manera, que los gobiernos indígenas de Cotacachi
rompieron con la tradición de los anteriores gobiernos locales de canalizar los
recursos municipales principalmente hacia las zonas urbanas, lógica derivada de
la desigual distribución del poder político en esta localidad, ignorando la
predominancia de población rural (77,5%) en dicho municipio.
Este modelo de democracia radical y participativa está basado sobre
principios milenarios del pueblo indígena kichwa andino, los cuales se resumen
en la consigna “Ama Killa, Ama Llulla, Ama Shua” (No ser ocioso, no ser
mentiroso y no ser ladrón).
Los objetivos principales estipulados desde el primer momento en la
puesta en marcha de presupuesto participativo fueron: fomentar la participación
y organización social, étnica e intergeneracional, especialmente con un enfoque
de género, además de aportar transparencia a la gestión de presupuesto
municipal y conseguir una autogestión que valorara la contribución económica de
la comunidad. El fomento a la participación de las mujeres, especialmente en el
ámbito rural, fue estimulado mediante la creación de medidas de diferenciación
de género y discriminación positiva. Se desarrollaron multitud de talleres
específicos –utilizando el lenguaje nativo, múltiples recursos educativos a
base de colores, símbolos, frutos y semillas, así como metodologías derivadas
de la pedagogía del oprimido- destinados a construir un entorno colaborativo en
el cual las mujeres indígenas se sintieran integradas y superaran su
comportamiento tradicionalmente pasivo y sumiso en el espacio público. En la
actualidad, la realidad local evidencia que la participación femenina en el
cantón aumentó y en general se reforzó la capacidad organizacional comunitaria.
Cotacachi ha sido el primer cantón del Ecuador en eliminar los tan extendidos
concursos de belleza locales y el anual reinado de las misses existentes en
este pequeño país andino.
En el año 2003 se conformó un Comité de Seguimiento o Contraloría
Social, compuesto por miembros de la comunidad, cuya función ha sido controlar
la implementación de los programas, proyectos y las obras aprobadas.
Consecuencia de la autogestión y el cogobierno entre ciudadanía e
instituciones municipales en Cotacachi,
el Cantón diversificó en estos años su actividad productiva (principalmente
agropecuaria, manufacturera, artesanal y comercial), convirtiéndose en un
referente turístico en la zona. Más recientemente, el desarrollo local ha
apuntado a la producción agroindustrial de flores, frutas y verduras como el
espárrago, que encuentran su anclaje en el comercio al exterior.
Por otro lado, en lo que respecta a la promoción y la capacitación
de la mujeres en el presupuesto participativo de Cotacachi, cabe indicar que su
resultado se visualiza en una serie de transformación entre las cuales
destacamos que: el equipo municipal ha ido recibiendo durante años, de la mano
mayoritariamente de las mujeres, sus capacitaciones en técnicas participativas;
las políticas y proyectos destinados a mejorar las condiciones de vida de la
mujeres son ejes muy importantes en los contenidos del Plan de Desarrollo
Cantonal, el Plan Sanitario Cantonal, el Plan de Gestión Medioambiental, los
Planes Parroquiales y los Planes Comunitarios; las políticas de alfabetización
han estado protagonizados en un 65% por mujeres indígenas y el 20% de ellas
mujeres ya de avanzada edad que han aprendido a leer gracias al impulso de sus
compañeras; las localidades rurales, donde las mujeres ejercen un rol
protagónico en la comunidad, recibieron más de dos tercios del total de los
recursos municipales alcanzando importantes logros en materia de
electrificación y saneamiento básico; en materia de salud se constituyó una comisión
tripartita en la cual intervienen a la par, técnicos municipales, comunidad y
profesionales del sector, sin por ello menospreciar la medicina tradicional que
en la mayoría de los casos es ejercida por mujeres y valorizándose los
conocimientos ancestrales indígenas, así como la salud preventiva.
El Cotacachi actual
El desgaste fruto de la gestión durante tres mandatos del alcalde
Tituaña, sumada a la crisis interna que vive Pachakutik y el intento por parte
de caciques de esta organización política de imponer las candidaturas locales
conllevó a que en las últimas elecciones municipales la población optase por un
movimiento de reciente creación y carácter local.
Aunque las políticas innovadoras, especialmente en materia de
participación, son la tarjeta de presentación de Cotacachi hacia el exterior,
es indiscutible que los procesos políticos internos se fueron poco a poco
deteriorando. Uno de los principales problemas encontrados es que no todos los
actores sociales y políticos de la localidad terminaron incorporándose al
proceso de elaboración y construcción del presupuesto participativo. A su vez,
las fallas que poco a poco se han ido dando en el sistema de comunicación de la
Alcaldía terminaron por acotar los ámbitos en los que circula la información en
las diferentes parroquias del Cantón. Por último, la relajación o acomodamiento
del establishment técnico-burocrático del Municipio propició que en la última
etapa del alcalde Tituaña no se cumpliesen con gran parte de los objetivos
establecidos en los planes estratégicos institucionales, en algunos casos
olvidándose de los aportes propiciados por la ciudadanía.
Los efectos políticos de estas derivas significaron la derrota del
alcalde Auki Tituaña en su intento de reelección en 2009, pasando la Alcaldía a
manos del oficialismo correísta aunque también mediante la gestión de un
burgomaestre indígena. Durante este período de gestión el descontento creció
aún más, y la Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Cotacachi,
máximo exponente del tejido social organizado en Cotacachi, llegó a definir a
la Asamblea de Unidad Cantonal como “un arma política para tomarse el poder
cantonal, apropiarse de las organizaciones de la sociedad civil dejando de ser
participativa y sólo representando las voces de ciertos cuadros políticos que
quieren ser los protagonistas en las próximas elecciones municipales”.
El descontento ciudadano y la decadencia del proceso participativo
local conllevó la formación de un nuevo movimiento político local, el primero
en la historia de este Cantón. El movimiento Ally Kawsay (Vivir Bien en
castellano), asumió por elección popular la Alcaldía de Cotacachi en las
últimas elecciones municipales en el año 2014, planteando una lógica de
recuperación respecto a los criterios fundacionales de lo que había sido la “nueva
política” construida a partir de 1996 en esta localidad.
Con lemas como “todo lo que vemos ha sido creación de la gente
sencilla, nada hay que no podamos hacer si estamos unidos, no hay manuales ni
recetas, la respuesta esta en decidir y hacer con la gente”, el Movimiento Ally
Kawsay con el actual alcalde Jomar Cevallos a la cabeza planteó la recuperación
de principios alternativos que rigen el cantón y que con el paso de los años se
han visto paulatinamente deteriorados.
Ally Kawsay cuestiona la lógica jerárquica del poder, plantea la
autonomía y la autodeterminación como esquemas básicos de funcionamiento,
enfrentándose al liderazgo caudillista predominante en el país como una apuesta
por los procesos de horizontalidad en la toma de decisiones. Desde estos
espacios se cuestionó la pérdida de transparencia política en la gestión local,
el distanciamiento entre gestores y ciudadanos, y la violencia que emana de una
sociedad heteronormada planteando el reconocimiento y respeto a las diferencias.
Pero más allá de elocuentes discursos de perfil neo-zapatista, la
gestión el actual alcalde Jomar Cevallos se concreta en acciones específicas enfocadas
a recuperar el protagonismo ciudadano en la gestión municipal como un modelo
eficaz de democracia viva; garantizar las relaciones de producción colectivas,
solidarias, autogestionarias y organizadas; priorizar prácticas que garanticen
la preservación de los recursos naturales y del Sumak Kawsay (filosofía del
Buen Vivir) en el territorio; la afirmación de la diversidad cultural contra el
pensamiento dominante y el reconocimiento de la realidad plurinacional
existente en el Cantón.
En resumen, el caso de Cotacachi viene a subrayar la importancia de
la voluntad política como precondición para fomentar el desarrollo de una
cultura participativa en una sociedad local. Este modelo implica que los
actores instituciones deben asumir los riesgos derivados de empoderar a sus
ciudadanos, dejando a los actores sociales un espacio real y cada vez mayor
para definir políticas y controlar la ejecución de proyectos y obras.
La gestión municipal en Cotacachi es demostrativa de que para que
los proyectos co-decididos entre administración pública y ciudadanía se
conviertan en realidad, retroalimentándose así la legitimidad del presupuesto
participativo, debe existir niveles altos de articulación interinstitucional y
una fuerte inversión para sensibilizar y formar al personal municipal.
[1]
Los cantones en Ecuador son divisiones administrativas de segundo nivel. El
país está dividido en 24 provincias que a su vez están divididas en un total de
221 cantones. Los cantones, cuyas cabeceras cantonales constituyen la población
más grande al interior del cantón y es donde se ubican sus correspondientes
alcaldías, a su vez están subdivididos en parroquias (pequeños pueblos) que se
clasifican entre áreas urbanas y rurales.
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