Por Decio Machado / Director de la Fundación Nómada
El pasado 23 de abril el Banco Mundial hizo público un informe diagnóstico respecto a la situación actual en que se encuentra el Fondo de Pensiones del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Los resultados de dicho estudio reafirman alarmantes conclusiones ya existentes en informes elaborados anteriormente.
Dos de estas conclusiones destacan por su importancia: la primera de ellas indica que el sistema ecuatoriano de Seguridad Social es en estos momentos insolvente; la segunda demuestra cuantitativamente que el Fondo de Pensiones presenta déficits de caja desde 2014, es decir, desde hace más de seis años las aportaciones de los afiliados no alcanzan para cubrir el pago de prestaciones a jubilados.
Según el informe, en el 2020 el déficit financiero del Fondo de Pensiones del IESS llegó a 1.895 millones de dólares y se proyecta que este monto alcanzará los 2.800 millones en 2025. El estudio prevé que a partir del próximo año el IESS enfrente serios problemas para cubrir las pensiones jubilares debito al paulatino agotamiento de las reservas líquidas hasta ahora existentes. En pocas palabras, de mantenerse la evolución actual la quiebra del sistema está asegurada en pocos años.
Conceptos e historia
Los sistemas de pensiones tuvieron su origen en Europa a finales del siglo XIX. Sería Otto von Bismarck, quien gobernará Alemania entre 1871 y 1890, el impulsor del primer sistema de seguridad social moderna y pensiones públicas asegurado por el Estado.
Otto von Bismarck, ideológicamente muy conservador, implementó estas medidas no por sensibilidad política o identificación con las causas de los trabajadores alemanes, sino como estrategia política destinada a contener la latente amenaza de un estallido revolucionario en el país tras los sucesos insurreccionales de la Comuna de París (1871) y el auge de las movilizaciones populares existente en aquel momento en Alemania.
Aunque esta iniciativa se replicó embrionariamente en otros países europeos, sería tras la Primera guerra Mundial cuando los sistemas de pensiones se expandieron y desarrollaron en otras regiones.
En 1944 la OIT realizaría un llamamiento en favor de la aplicación universal de estas medidas y un año después la Asamblea General de Naciones Unidas incorporaría en el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derecho Humanos su reconocimiento: “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.
En Ecuador, los primeros antecedentes de institucionalización del seguro social nacional datan de 1928, conformándose la Caja de Pensiones como entidad aseguradora. Tras varias iniciativas legislativas sería en 1963 cuando quedaría consolidado el sistema del Seguro Social en el país fusionándose la Caja de Pensiones con la Caja del Seguro, conformándose así la Caja Nacional del Seguro Social. Ya en 1970 la Caja Nacional del Seguro Social sería sustituida por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, nuestro actual IESS. Posteriormente, mediante la Ley de Seguridad Social 2001-55, la cual entró en vigor el 30 de noviembre de 2001, se aseguraría a los afiliados del IESS el derecho a la jubilación siempre y cuando cumplan con los requisitos de edad pertinentes y acrediten los tiempos mínimos de imposiciones mensuales requeridas.
Derivado de lo anterior, el Fondo de Pensiones del IESS se constituyó bajo el objetivo de asegurar las pensiones jubilares a las y los trabajadores afiliados al sistema. Su financiamiento se da mediante dos vías: a) ahorros derivados de las aportaciones de las y los afiliados, y; b) aportaciones complementarias realizadas por el Estado que suponen el 40% del monto total necesario para cubrir las pensiones.
El sistema funcionó e incluso se robusteció con la incorporación de trabajadoras domésticas, la ampliación de la cobertura de salud a hijos de afiliados y la aplicación de jubilaciones especiales para maestros. La crisis del sistema de pensiones llegaría vinculada a lo que podríamos definir como el fin del ciclo de bonanza económica o “economía de hadas” que vivió Ecuador durante la primera década y media del presente siglo. La caída del precio del crudo, momento final del periodo denominado boom de los commodities (2000-2014), supuso la desaparición del excedente petrolero y el inicio de una agresiva política de endeudamiento público que implicó un fuerte crecimiento del servicio de deuda y el desfinanciamiento del Estado.
En esta coyuntura el entonces presidente Rafael Correa optó por impulsar una medida que a corto plazo tendría resultados devastadores para el IESS y su Fondo de Pensiones. En abril del 2015 la mayoría oficialista existente en aquel momento en la Asamblea Nacional aprobaría, bajo instrucciones de Carondelet, la Ley de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo No Remunerado del Hogar. En este paquete normativo se incluía la eliminación del aporte obligatorio estatal al IESS, aunque de forma difusa en su artículo 237 se establecía la garantía del pago de las pensiones por parte del Estado únicamente cuando el IESS no contara con los recursos económicos suficientes para cumplir con dichas obligaciones.
Conscientes de que la eliminación del aporte estatal al IESS atentaba contra el artículo 371 de la Constitución, el cual dispone que las prestaciones de la seguridad social deberán financiarse -sin excepción alguna- con las contribuciones del Estado, la Corte Constitucional restituiría la obligatoriedad del aporte estatal en 2019 pero sin hacer alusión al periodo comprendido comprendido entre 2015 y la fecha de esta disposición.
Sería durante este año en curso cuando el Estado definitivamente restablecería su aporte al sistema de pensiones, quedando sin resolverse los USD 9.000 millones que el gobierno nacional debió aportar en el período comprendido entre 2015 y 2020. Sin los aportes del Estado, el IESS se vio obligado a hacer frente a sus obligaciones jubilares mediante recursos propios, lo que le fue generando un agujero financiero cada vez mayor y la extinción de sus ahorros. En la actualidad el pago de pensiones de sostiene gracias al ahorro/aportaciones de nuevos afiliados, condición que en breve implicará la inviabilidad financiera del sistema. Esta situación se ve agravada por las penurias económicas por las que atraviesa el gobierno nacional, circunstancia que limita su capacidad de inyectar fondos en el sistema de pensiones.
A todo lo anterior debemos sumar el impacto del cambio demográfico en Ecuador, condición que implica un aumento sostenido de la proporción de adultos mayores en relación a la población total, así como el impacto de la pandemia que ha reducido notablemente los montos de recaudación debido a incremento del desempleo y los retrasos empresariales en el cumplimiento de sus aportes. Según el estudio diagnóstico del Banco Mundial, el sistema de pensiones ecuatoriano necesitaría en estos momentos a ocho afiliados contribuyendo por cada receptor de pensiones jubilado, sin embargo en la actualidad esta relación es apenas de cinco por cada pensionista y se proyecta que en 2040 será de tan sólo tres cotizantes por pensionista.
Frente a esta situación durante la administración Moreno se decidió transformar el sistema público de jubilación actualmente existente por un modelo similar al chileno. La debilidad política y los altos niveles de deslegitimación social de Moreno y su gobierno hicieron inviable llevar a cabo la durante la anterior legislatura tal decisión, la cual implica que los recursos individuales del sistema de pensiones pasen a ser manejados por fondos privados bajo “supuestos” parámetros de rendimientos mayores a los que proporciona el sector público. En la práctica, esta medida significaría privatizar el sistema de pensiones entregando su gestión a empresas privadas que en Chile son definidas como Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Todo ello pese a que en el artículo 367 de nuestra Constitución se indique:
“El sistema de seguridad social es público y universal, no podrá privatizarse y atenderá las necesidades contingentes de la población. La protección de las contingencias se hará efectiva a través del seguro universal obligatorio y de sus regímenes especiales.”
Por su parte, desde el actual gobierno encabezado por el presidente Guillermo Lasso, en funciones apenas tres semanas, no ha realizado hasta el momento pronunciamiento alguno sobre este tema pese a que la reforma de la seguridad social forma parte de sus prioridades políticas. De hecho, en su plan de gobierno -pese a que en ningún momento aparece el término privatización- textualmente se indica:
“El seguro de salud no puede seguir perpetuando la corrupción dentro de sus hospitales y para ello es necesaria la delegación de la administración de los mismos. Este mecanismo permitiría acabar con la corrupción, reducir los gastos ineficientes y garantizar servicios sanitarios de calidad. Esta decisión fortalecerá la administración del fondo de salud y evitará una afectación al fondo de pensiones, garantizando así jubilaciones dignas para todos.”
Así las cosas, entendamos bien qué es y como funcional el sistema chileno de pensiones…
Si existe un sistema de pensiones construido desde posiciones fuertemente ideologizadas, este es el modelo chileno. Su andamiaje parte de dos pilares conceptualmente neoliberales: exaltación del individualismo mediante la capitalización individual y firme creencia en que la gestión privada es más eficiente que la estatal incluso en cuestiones vinculadas a garantizar la protección, cobertura social y derechos humanos.
A partir de ahí, el sistema de funcionamiento del modelo chileno se convierte en algo muy simple: el trabajador contratado debe elegir en cual de las distintas AFP abrir una cuenta individual de capitalización para su ahorro jubilar y cobertura frente a posibles accidentes y enfermedades. La cuenta del trabajador capitaliza desde dos vertientes: cotizaciones/aportaciones mensuales del 10% del salario del trabajador (se elimina el aporte patronal) y los rendimientos/interés generados periódicamente por el monto de inversión acumulado en el fondo tras descuento de comisiones bancarias.
Sin duda, un modelo de estas características promociona el ahorro y el crecimiento de los mercados de capitales conformados a partir de los fondos acumulados. De hecho, el sistema de pensiones privado en Chile gestiona aproximadamente unos 200.000 millones de dólares. Sin embargo, el hecho de que la aportación de los empleadores haya sido eliminada hace que la contribución del trabajador, fijada porcentualmente en el 10% de su remuneración salarial, resulte escasa. Como resultado de lo anterior, condición que se agrava en países de salarios bajos como el nuestro, más del 80% de los pensionistas chilenos reciben en la actualidad una paga que apenas alcanza el equivalente a dos tercios del salario mínimo.
En paralelo y como consecuencia de lo anterior, la edad efectiva de jubilación de las y los trabajadores chilenos se ha elevado sustancialmente: mientras la edad legal de retiro está fijada en 65 años para hombres y 60 años para mujeres, la edad promedio efectiva de jubilación se ha elevado hasta los 70 años para ambos sexos. Según proyecciones derivadas de estudios oficiales, la tendencia a futuro es que el monto percibido por los pensionistas sea cada vez menor y la edad de jubilación promedio real continue en ascenso.
Por último y respecto a la “supuesta” mayor eficiencia del sistema de pensiones chileno derivado de su gestión en manos de privados cabe señalar tres cuestiones: los costos de gestión de los fondos en Chile son comparativamente más elevados que los existentes en cualquier otro país de la OCDE; pese a la eliminación de los aportes patronales no se registran avances en reducción del peso de la economía informal y por lo tanto la cobertura del sistema pensiones sigue siendo muy baja en relación al volumen total de la población económica activa; y por último, pese a diferentes reformas institucionales sigue sin solucionarse la brecha existente entre las pensiones percibidas por hombres y mujeres.
Conclusiones
Derivado de todo lo anterior, van algunas notas finales para el análisis:
En primer lugar, la evolución demográfica de la sociedad ecuatoriana proyecta para el 2065 que los adultos mayores tendrán un peso cuatro veces superior al actual en relación al volumen de población total. Lo anterior implicará incremento en las partidas de gasto público destinadas al cuidado y protección de nuestros mayores, así como la necesidad de readaptar los planes de viabilidad financiera y los niveles de cobertura del sistema de pensiones con base a las nuevas realidades y con enfoque hacia escenarios futuros.
En segundo lugar y enmarcados en la cuarta revolución industrial, tanto el sistema productivo como mundo del trabajo está sometido a una evolución/transformación acelerada que nos obliga a actualizar sistemas y modelos creados bajo parámetros y realidades ya inexistentes.
En tercer lugar y más allá del impacto derivado de la corrupción y decisiones políticas erróneas o inadecuadas, es evidente que el sistema de pensiones ecuatoriano necesita ser reformado dada su condición de inviabilidad en el corto plazo.
Un cuarto punto a considerar es que lo anterior no exime al gobierno nacional de sus responsabilidades inmediatas. El sistema de pensiones ecuatoriano no es sostenible sin las aportaciones del Estado, lo que deposita en el gobierno central la responsabilidad de asegurar su adecuado funcionamiento.
Por último, un quinto punto a considerar y que relacionado con las alternativas. Pese a que el modelo de pensiones bajo gestión privada aplicado en Chile es concebido como lo “ideal” desde el imaginario neoliberal actualmente dominante, sus falencias son muchas y sus resultados están muy por debajo de lo que se le prometió a la sociedad chilena y expectativas generadas. El promedio mensual actual por pago de pensiones equivale apenas al 20% -en el mejor de los casos el 30%- del último salario percibido por el trabajador antes de su jubilación. Ante el clamor generalizado de emerge de masivas protestas ciudadanas, el gobierno de Sebastián Piñera se ha visto obligado a incorporar en su agenda política un compromiso de reforma de su sistema de pensiones.
El modelo de sistema de pensiones implementado en Chile durante la dictadura militar pinochetista se muestra en la actualidad como un modelo fracasado. No cumplió sus objetivos en cuanto a cobertura (número de personas incorporadas al sistema), suficiencia (el escaso monto percibido por pensiones contribuye al incremento de la inequidad en el país) y viabilidad financiera (ni se abarató la gestión ni se incrementó la eficiencia). Motivo por el cual, más allá de criterios ideológicos, carece de sentido que este modelo sea replicado en Ecuador.
Dicho esto y a partir de aquí, abramos el debate sobre como asegurar la viabilidad del sistema de pensiones ecuatoriano…
Pero en paralelo, Beijing lleva desarrollando desde el año 2013 una estrategia de perfil geopolítico destinada a implementar lo que se ha venido en llamar la nueva ruta de seda. Un megaproyecto que pretende unir mediante rutas marítimas y ferroviarias China con Europa pasando por África e integrando a 15 países que suman una población total de 2.200 millones de personas, un producto interior bruto de 22.14 billones de dólares y el 28% del comercio mundial. A este proyecto se suma la ruta digital de la seda, que se extiende más allá de Europa y con el que China avanza con el tendido de cables submarinos a nivel mundial.